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摘要：保安服務(wù)業(yè)的規(guī)范發(fā)展對(duì)監(jiān)管提出了新的要求。治理與善治理論、市場(chǎng)失靈理論和回應(yīng)性監(jiān)管理論為保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的理淪指導(dǎo)。三個(gè)理論對(duì)保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管的啟示是：存在失靈的可能性與相關(guān)監(jiān)管的必要性，政府行政權(quán)力的多元化與多元主體的共治，教育、引導(dǎo)等多元化監(jiān)管手段的運(yùn)用。
一、保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管的相關(guān)理論。
（一）治理與善治理論。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、政府規(guī)模擴(kuò)大、管理失靈、公民社會(huì)崛起等方面的發(fā)展，全球都被卷入一場(chǎng)公共管理改革浪潮中，為治理理念走入經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供了一定的背景。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理被不斷賦予新的含義，并取得較怏發(fā)展。治理理淪的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯．N．羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府的治理》中，將治理界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體不一定是政府，也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。
治理的主要特征包括：(1)治理的主體是多元化的，且各主體之間既相互獨(dú)立又相互依存；(2)治理是各利益主體間的互動(dòng)過(guò)程；(3)治理過(guò)程中各利益主體間的合作與互動(dòng)是基于信任而實(shí)現(xiàn)的；(4)需要以民主力基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。
治理理論的論點(diǎn)可以概括為以下幾個(gè)方面：一是去中心化，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分權(quán)與讓渡；二是多中心化，強(qiáng)調(diào)政府之外的多種治理主體參與到公共事務(wù)的治理中來(lái)，政府與其他組織一起共治；三是反對(duì)夸大純粹的市場(chǎng)的作用；四是多種層次的治理與多種工具使用的并存。同時(shí)，治理理論強(qiáng)調(diào)在治理中，政府和公民雙方的角色均要發(fā)生改變，國(guó)家能力將主要體現(xiàn)在整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等方面，公民則是積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和社會(huì)政策的執(zhí)行者。
治理不同于以往的政府統(tǒng)治，它意味著統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，要求用新的方式來(lái)加以管理。治理為克服市場(chǎng)失效提供了路徑選擇。但是治理也存在失效的可能性。為避免治理的失敗，理論界提出了“良好的治理”，即“善治”的要求，促使公共利益最大化的社會(huì)管理。我國(guó)著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治有十個(gè)基本要素：透明性、合法性、法治、責(zé)任性、有效性、回應(yīng)性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。善治是服務(wù)型政府的價(jià)值追求，善治要求政府做到高效低耗、公平有信。“善治”作為21世紀(jì)最重要的政治學(xué)范疇，受到了各國(guó)的廣泛接受。治理與善治視角下的服務(wù)型政府建設(shè)，必須遵循法治化（強(qiáng)化法律至上觀念的養(yǎng)成）、民主化（擴(kuò)寬公民叁與渠道）、透明化（強(qiáng)化公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)）和責(zé)任化（以謀取公共利益為最高目標(biāo)，不斷強(qiáng)化責(zé)任政府的內(nèi)控機(jī)制和外控機(jī)制）路徑。
（二）市場(chǎng)失靈理論。
19世紀(jì)英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯圖亞特·密爾提出公共物品和外部性問(wèn)題的觀點(diǎn)，標(biāo)志著“市場(chǎng)失靈”理論的開(kāi)始。
1958年，“市場(chǎng)失靈”(MarketFailure)被作為經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)首次由英國(guó)著名思想教育家HenrySidgwick提出。“市場(chǎng)失靈”與“市場(chǎng)成功”相互對(duì)應(yīng)，“市場(chǎng)成功”即市場(chǎng)機(jī)制比較完善，具備完全競(jìng)爭(zhēng)、信息充分、不存在外部性，當(dāng)滿足這些條件時(shí)資源配置就能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)，則為“市場(chǎng)成功”，反之，當(dāng)條件不具備時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的低效率，即出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。
一般認(rèn)為，市場(chǎng)失靈是指單憑市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)難以達(dá)到帕累托(Pareto)最優(yōu)狀態(tài)，即未能達(dá)到資源的最優(yōu)配置狀態(tài)。現(xiàn)在，按照大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)失靈就是指由于許多因素使市場(chǎng)在資源配置方面呈現(xiàn)出低效率運(yùn)行的一種非理想的狀態(tài)。
根據(jù)穆斯格雷夫?qū)κ袌?chǎng)失靈理論的剖析得出市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)有：第一，競(jìng)爭(zhēng)失效。第二，公共產(chǎn)品無(wú)效性。第三，正負(fù)外部效應(yīng)資源扭曲。第四，收入分配不金平。第五，市場(chǎng)契約無(wú)序。第六，貼現(xiàn)率損益。市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法協(xié)調(diào)私人利益與公共利益。
“市場(chǎng)失靈理論模型”(TheMarketFailureModel)認(rèn)為，市場(chǎng)失靈是由于傳播途徑的集中、壟斷以及大型的組織參與困難，因而需要政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，以改善思想市場(chǎng)的功能。羅森斯坦羅丹認(rèn)為，導(dǎo)致落后經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的重要原因是大規(guī)模投資協(xié)作失靈，他提出“協(xié)作失靈”(CoordinationFailure)導(dǎo)致落后國(guó)家的經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展陷入“低水平均衡陷阱”，政府需要將公共投資合理分配于經(jīng)濟(jì)中的不同部門(mén)。可見(jiàn)，市場(chǎng)失靈理論為政府對(duì)于市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)提供了合法性的基礎(chǔ)。
市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本條件，但由于政府的干預(yù)存在成本以及腐敗的可能，因而政府干預(yù)以市場(chǎng)失靈的嚴(yán)重程度為依據(jù)。為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，理論界認(rèn)為政府的優(yōu)勢(shì)包括征稅能力、懲罰力、禁止力以及節(jié)約交易成本等，這成為政府干預(yù)市場(chǎng)，對(duì)各種活動(dòng)加以監(jiān)管的必要條件。然而，政府在監(jiān)管市場(chǎng)時(shí)也可能存在決策失靈、執(zhí)行失靈、扭曲市場(chǎng)、代價(jià)過(guò)高等客觀現(xiàn)象。因而市場(chǎng)失靈的非充分條件是政府干預(yù)。當(dāng)然，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府干預(yù)對(duì)于不成熟性市場(chǎng)失靈是無(wú)效的，成熟性市場(chǎng)失靈是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府干預(yù)的必要條件而非充分條件。
（三）回應(yīng)性監(jiān)管理論。
回應(yīng)性監(jiān)管理論是近年來(lái)在國(guó)際上的新興理論。該理論起自博弈論、社會(huì)學(xué)和犯罪學(xué)，后與政治學(xué)中的治理理論相結(jié)合，已經(jīng)成為國(guó)際上監(jiān)管治理領(lǐng)域最具影響力的理論。
回應(yīng)性監(jiān)管理論的宗旨是構(gòu)建政府與非政府合作型監(jiān)管模式，對(duì)政府之外其他主體的監(jiān)管作用，以及政府和其他非政府監(jiān)管之間互相建構(gòu)的關(guān)系頗為重視。
其最早提出者是美國(guó)學(xué)者伊恩·艾爾斯(IanAyres)和澳大利亞學(xué)者約翰·布雷斯特(JohnBraithwaite)共同提出，其標(biāo)志性事件是二人于1992年出版的《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭(zhēng)論》一書(shū)。該書(shū)強(qiáng)調(diào)要綜合運(yùn)用政府與非政府監(jiān)管手段，同時(shí)，在過(guò)程中應(yīng)遵循爭(zhēng)鋒相對(duì)法，將最有力的強(qiáng)制手段作為最后選擇，孝慮運(yùn)用說(shuō)服教育或自我監(jiān)管等“軟‰陛措施，逐步提高監(jiān)管強(qiáng)度。最重要的一點(diǎn)是，監(jiān)管者要綜合、仔細(xì)辨別被監(jiān)管者的具體情況，然后選取最適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施，從而實(shí)現(xiàn)“回應(yīng)性”監(jiān)管的目標(biāo)。
回應(yīng)性監(jiān)管理論在其發(fā)展過(guò)程中，逐漸形成了強(qiáng)制手段金字塔，即從底部勸說(shuō)、警告向民事處罰、刑事處罰及頂端的暫停營(yíng)業(yè)和吊銷(xiāo)執(zhí)照逐步開(kāi)展形成金字塔；從管制來(lái)說(shuō)，則形成從底部自我管制向強(qiáng)化型自我管制和頂端命令控制型管制發(fā)展的管制策略金字塔。隨后，學(xué)者德拉霍思(Drahos)和布雷斯維將二者發(fā)展為“網(wǎng)絡(luò)治理金宇塔”。其主要觀點(diǎn)是，政府的監(jiān)管不但可以垂直提升政府干預(yù)強(qiáng)度，還可以與其他政府機(jī)構(gòu)、非政府組織或個(gè)人來(lái)平行地?cái)U(kuò)大合作伙伴建立良好的合作關(guān)系來(lái)增強(qiáng)監(jiān)管能力。基于這樣的觀點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)監(jiān)管時(shí)，可以采用“支持型金字塔”，即監(jiān)管部門(mén)對(duì)于各項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，不要一開(kāi)始就動(dòng)用懲罰措施，而是先多一些正面的支持和鼓勵(lì)，當(dāng)所有支持性手段都無(wú)法解決問(wèn)題之后再轉(zhuǎn)到“懲罰性金字塔”，從最底端的說(shuō)服教育開(kāi)始逐步提高懲罰強(qiáng)度。回應(yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)個(gè)別企業(yè)或是行業(yè)整體自我監(jiān)管的重要作用。
可以說(shuō)回應(yīng)性監(jiān)管理論要求政府將監(jiān)管權(quán)與其他主體分享，進(jìn)行分配資源的管制，從而讓潑自身權(quán)限，減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)。通常的監(jiān)管職責(zé)讓渡主要是讓渡給企業(yè)自身、工會(huì)和第三方非政府機(jī)構(gòu)。回應(yīng)性監(jiān)管理論要求，應(yīng)以市場(chǎng)的自我監(jiān)管為基礎(chǔ)作為對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)，以非政府組織的監(jiān)管為第二位要素，當(dāng)這些監(jiān)管仍然無(wú)效時(shí)，需要發(fā)揮政府的作用，并且逐級(jí)加強(qiáng)監(jiān)管力度，直到監(jiān)管作用真正發(fā)揮效用。
回應(yīng)性監(jiān)管理論要求市場(chǎng)監(jiān)管擺脫政府單一監(jiān)管的做法，樹(shù)立“大監(jiān)管”理念，應(yīng)建立多監(jiān)管主體聯(lián)合的合作型監(jiān)管治理新范式，形成非政府組織與政府之間緊密聯(lián)合的監(jiān)管體制；同時(shí)，要保障行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在監(jiān)管本行業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)作用；而且，必須加強(qiáng)單個(gè)企業(yè)組織的自我監(jiān)管，要求企業(yè)建立相應(yīng)的自我監(jiān)管體制機(jī)制。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如保險(xiǎn)公司和專(zhuān)業(yè)性咨詢公司的監(jiān)管作用，促進(jìn)其獨(dú)立性評(píng)價(jià)功能的發(fā)揮與完善。
二、保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管理論的若干啟示。
（一）治理與善治理論對(duì)保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管的啟示。
治理理論和善治的理念，要求在對(duì)保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管過(guò)程中，一方面需要政府防止工作失效，加強(qiáng)服務(wù)型政府機(jī)關(guān)建設(shè)力度，不斷完善自身功能，做到民主、法制、公平、效率和透明；另一方面，需要實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的合理讓渡，積極與相關(guān)保安行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展符業(yè)監(jiān)管方面的合作，與他們建立良好的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管主體的多元性。這就要求保安行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)等主體能積極參與到行業(yè)的建設(shè)與監(jiān)管工作中，發(fā)揮自身應(yīng)有的監(jiān)管職能。同時(shí)，“善治”理念下的政府監(jiān)管也要求政府和保安行業(yè)協(xié)會(huì)等主體在監(jiān)管保安服務(wù)業(yè)時(shí)能采取多樣化手段，實(shí)現(xiàn)治理手段的優(yōu)化，提高監(jiān)管的公共效益和效率。
（二）市場(chǎng)失靈理論對(duì)保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管的啟示。
市場(chǎng)失靈理論表明，政府及保安行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)管，在一定程度上是科學(xué)合理的，監(jiān)管為保安服務(wù)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展提供了保障。但同時(shí)，政府與保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)管有其限度，需要根據(jù)保安服務(wù)市場(chǎng)的成熟情況實(shí)行區(qū)別對(duì)待，根據(jù)其市場(chǎng)失靈的原因運(yùn)用最佳的監(jiān)管與規(guī)范手段。為了更好地監(jiān)管保安服務(wù)業(yè)，必須避免政府及相關(guān)主體在監(jiān)管過(guò)程中存在的決策不當(dāng)、高成本、執(zhí)行失靈等行為，防止政府的監(jiān)管扭曲保安服務(wù)市場(chǎng)本身的資源配置，也即政府與保安服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)管必須科學(xué)、規(guī)范與合理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性。
（三）回應(yīng)性監(jiān)管理論對(duì)保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管的啟示。
以回應(yīng)性監(jiān)管理論來(lái)看我國(guó)保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)管，未來(lái)可以從以下角度入手：一是樹(shù)立“大監(jiān)管”理念，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的適庋放權(quán)，將保安行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織納入監(jiān)管主體框架，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同監(jiān)管的局面。二是實(shí)施新的監(jiān)管手段。政府和保安行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)先多一些支持和鼓勵(lì)，當(dāng)面臨較為復(fù)雜的監(jiān)管問(wèn)題才考慮懲罰和強(qiáng)制性措施，且其手段應(yīng)從最底端的說(shuō)服教育開(kāi)始，逐步提高懲罰強(qiáng)度。